2.合法性审查 这主要是指党政联合制发的规范性文件是否符合上位法的规定，遵循不抵触原则。

此外，根据官方汇编资料的解释，举报与检举这两个概念也应区别对待。信息意味着权力或权利，举报人信息自由的空间越大表明其与行政机关的合作程度越高。

[25] 参见溧阳市人民法院（2019）苏0481行初120号行政判决书。概言之，公民监督权对象与行政举报对象的规范目的存有不同，该宪法条款的纠错意涵没有覆盖行政举报。[59]任何权利的行使都不得违背宪法的基本精神，行政举报并非绝对权，公民进行举报时要受到一定限制。[17] 参见孟倩：《行政执法有奖举报制度的理论基础分析》，载《福建行政学院学报》2013年第5期，第73页。公民向行政机关实施举报，是人民主权理论的必然逻辑衍生，举报人行使其不曾交托给其他代表的属于自己的举报权，以保障自我主权得以实现。

[39] 参见宁立成、黄睿：《公民检举权研究》，群众出版社2015年版，第33页。言论自由条款不仅有防御属性，而且存在受益性面向。若想对行政举报的宪法依据这一命题作出更为合理的解释，可分析行政举报本身在宪法上具有哪些意涵或理念。

行政举报传递的信息不仅要能自由流通，而且在某些领域还应确保准确可靠。[60] 参见黄韬：《信息中心主义的表达自由》，载《华东政法大学学报》2020年第5期，第68页。行政机关只有善于听取不同意见乃至质疑的声音，其行政活动方能消除公众顾虑。其中，参与管理条款设定了行政举报的目标依据，蕴含着举报人与行政机关公私合作的参与性功能理念。

[18]简言之，此类观点是认为行政举报这种建议权属于督促行政机关履行职权的宪法权利。[50]或许有人还会疑惑，言论自由往往是公民向国家的主张，具有协调公权力与公民权利的功用，是侧重于政治权利上的讨论。

行政举报即起源于人民主权理论，宪法的民主原则表明了公民举报违法行为的正当性。尽管学界已经意识到了综合性举报立法的重要性，[6]但基于宪法层面的关注仍明显不足。[46] 参见张千帆：《从人民主权到人权——中国宪法学研究模式的变迁》，载《政法论坛》2005年第2期，第3页。[15] 参见李盼强、曾长秋：《突发重大疫情网络舆论的生成逻辑、演进特征与治理机制》，载《重庆邮电大学学报(社会科学版)》2020年第6期。

关于行政举报宪法依据的诸多争论中，主流观点是将《宪法》第41条的公民监督权解释为权源基础。目的价值指的是每个公民都具有通过表达自由去实现自我发展与完善的权利，手段价值认为表达自由能够在发现真理、实现民主政治、保护多元价值等产生有益价值。行政举报意见需要被行政机关所受理乃至吸纳，否则容易折损举报人的积极性。参见沈跃东：《环境保护检举权及其司法保障》，载《法学评论》2015年第3期，第133-142页。

有不少观点指出，行政举报是宪法赋予的一项权利。由此，行政举报的宪法依据在学理与规范上得以廓清，普通法律、其他规范性文件在宪法价值支配下保障行政举报的具体实施，继而对举报人与行政机关所构建的参与性秩序进行塑造。

根据方式不同，表达自由可划分为不同形态，如比较典型的游行、示威等表达自由都需要借助一定的公共空间。[58]这一条款赋予了行政机关积极受理与处理行政举报的义务，背后隐藏着宪法层面上公民对国家义务的主张。

[58] 参见方世荣：《论行政立法参与权的权能》，载《中国法学》2014年第3期，第121页。甚至，由于缺乏高位阶法律规范的塑造，行政举报类规范性文件也有泛化的倾向。虽然第41条未明确提到举报二字，但举报权利隐含于批评、建议的形式之中，当行政机关因各种原因（如资源紧缺、人力有限）未能尽到查处义务时，公民能够以举报形式协助其查处违法行为，这是行使监督权的应有之义。随后的《公民权利和政治权利国际公约》第19条专门对此作出规定。[29] 参见喻中：《中国特色社会主义法治理论：思想根基、主要特性与学科定位》，载《法学论坛》2020年第1期，第45页。言论自由是不受他人影响而自主表达自己的观点，公民举报违法行为等事项当然属于行使言论自由的范畴。

优良的公民表达机制是实现国家高度善治的条件之一。举报人有权从言论自由层面上向行政机关反映违法行为。

第41条的实质是私权利对公权力的制约监督，究其根源解决的是权利与权力的碰撞问题。但是，2000年修法之后在13条中采取举报代替原先的检举字样。

综上所述，除非有权机关对该条款作出扩大解释，否则行政举报不宜纳入公民监督权的规范领域。表达自由存在积极的意义，往往具有目的价值与手段价值的双重理论指向。

《宪法》第2条被普遍认为规定了人民主权原则——国家的一切权力最终源于人民。每一种宪法权利类型都具有自身的系统特质，强行将行政举报嵌套为公民监督权不免会导致权利体系的破碎，妨碍宪法权利的体系化。在当代宪法理论中，宪法权利被认为具有主观权利与客观法的双重性质。[43]假如将行政举报界定为公民监督权，将引发对客观价值秩序及其国家保护义务功能关照不足的问题，即无法应对行政机关的举报处理义务。

举报人以参与权为逻辑起点，借助表达自由下的言论自由权，与行政机关倾听意见的履职行为及保障义务相联接，和行政机关构成参与性的宪法关系，继而为相对封闭的行政科层制提供信息来源、补充民主资源。[14] 参见赖彩明、赖德亮：《加强公民举报权的制度保障》，载《法学》2006年第7期，第14页。

[27] 参见许崇德：《中国宪法》，中国人民大学出版社1996年版，第414页。作为宪法权利的公民监督权承载着重要的宪制功能，发端于公民享有排斥不当公权的对抗性权利。

[3]需要说明的是，鉴于不少法律规范中举报易与投诉等概念混用，为明确行文论域，本文所述举报是指公民等私主体为维护公共利益去披露第三人的违法行为，举报事项一般不牵涉举报人自身权益。[40] 参见赵宏：《原告资格从不利影响到主观公权利的转向与影响——刘广明诉张家港市人民政府行政复议案评析》，载《交大法学》2019年第2期，第191页。

二、行政举报宪法依据的争论及其反思 （一）行政举报宪法依据的争论 行政举报没有直接规定于我国宪法之中，这并不表明其缺少规范依据。另一方面，探寻行政举报宪法依据是厘定权利范围的需要。信息权利链的建构，与信息的产生、发送、传递、接受的全过程具有内在逻辑联系。行政举报的法效果很大程度上取决于行政机关的回应态度。

不管是批评还是建议，行使目标皆是督促国家机关及其工作人员改善工作。除此之外，表达自由既要体现出表达的内容，也要表现出表达的手段与媒介。

公民对自身利益比较重视，而对那些与自身关联性不强的举报权利则疏于行使。因而，该宪法条文的规范内涵是亟待明晰的论点。

尽管第四、第五种观点认为行政举报不具有宪法依据或第41条不纯粹能够作为依据，但论证过程基本上是根据该条款进行的阐释。公民监督权中的各项子权利虽有不同之处，但作为同类基本权利的特性决定了共同功能，即为公权力机关启动调查提供了监督模式，是一种以权利制约权力的方式。

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